Moscow, Russian Federation
UDK 341.123 Организация Объединенных Наций (ООН)
BBK 472 Рыбное хозяйство
The article discusses the features and importance of small-scale fisheries in the world, the activities of the FAO to ensure it and the existing problems in this sector of fisheries. The experience of foreign states in the legal regulation of small-scale fisheries is noted. Based on the understanding of such fisheries in FAO, the norms of the legislation of the Russian Federation relevant to small-scale fisheries are considered. The existing initiatives to change Russian legislation were analyzed and evaluated, and appropriate recommendations were developed.
FAO, small-scale fisheries, Voluntary Guidelines, food security, human rights, legislation of the Russian Federation, types of fishing, prospects for legal regulation
Деятельность ФАО в области обеспечения маломасштабного рыболовства
Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 2022 год Международным годом кустарного рыболовства и аквакультуры. Отметим, что на международном уровне устоялось понимание того, что кустарное рыболовство является разновидностью маломасштабного рыболовства.
ФАО является организацией, которой принадлежит руководящая роль в проведении этого года в сотрудничестве с другими соответствующими организациями и органами системы ООН. Проведение указанного Международного года свидетельствует о признании важной роли миллионов рыбаков и работников рыбной отрасли, занятых в секторе маломасштабного рыболовства, которые обеспечивают миллионы людей здоровой и питательной пищей и вносят свой вклад в борьбу с голодом.
Проблемы, с которыми сталкивается сектор маломасштабного рыболовства, включают в себя: снижение рыбных запасов, конкуренцию со стороны других секторов (например, промышленности, туризма), слабое представительство и отсутствие голоса в вопросе управления ресурсами. Положение дел усугубили недавние события, связанные с пандемией COVID-19 [1].
Государствам необходимо решать проблемы, с которыми сталкивается маломасштабное рыболовство, для достижения многих аспектов Целей устойчивого развития на период до 2030 года. В частности, Цель 14.b, являющаяся частью Цели 14 «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития», направлена на обеспечение доступа мелких хозяйств, занимающихся кустарным рыбным промыслом, к морским ресурсам и рынкам.
По мнению ФАО, маломасштабный рыбный промысел включает всю деятельность во всех звеньях цепочки приращения стоимости – допромысловую, промысловую и послепромысловую, играет важную роль в плане обеспечения продовольственной безопасности и питания, искоренения бедности, равного развития и устойчивого использования ресурсов. Такой промысел обеспечивает питательной пищей местные, национальные и международные рынки, служит источником доходов, поддерживающих местную и национальную экономику, и часто укрепляет устойчивое использование рыбных ресурсов.
На маломасштабный рыбный промысел приходится до половины мирового вылова, причем, если рассматривать только уловы, идущие на непосредственное употребление в пищу людьми, доля субсектора увеличится до двух третей. В этом плане особым значением обладает внутреннее рыболовство, где маломасштабный рыбный промысел играет доминирующую роль. Для многих рыбаков и работников рыбной промышленности маломасштабный рыбный промысел стал образом жизни. По данным ФАО, в настоящее время рыболовные производственно-сбытовые цепи или кустарное рыболовство обеспечивают занятость или задействуют свыше 120,4 млн человек, а на долю маломасштабного рыболовства приходится ни много, ни мало 93,9% занятости [2].
Кроме обеспечения полной и неполной занятости рыбаков и работников рыбной промышленности, сезонный и разовый промысел обеспечивает миллионам людей жизненно необходимую прибавку средств к существованию. В береговых, приозерных и прибрежных районах рыбный промысел и связанные с ним виды деятельности часто поддерживают местную экономику. Однако во многих странах, в отличие от промышленного, маломасштабный промысел часто недостаточно охвачен официальной статистикой и вообще недооценивается.
Множество занятых в маломасштабном промысле рыбаков и работников рыбной промышленности являются самозанятыми и непосредственно обеспечивают продовольствием собственные домохозяйства и общины, другие работают на коммерческих предприятиях, осуществляющих лов, переработку и торговлю. В то же время достаточное количество рыбаков нанимаются на небольшие суда, осуществляющие маломасштабное рыболовство. Условия труда на таких судах оставляют желать лучшего, что не раз было предметом обсуждения на различных мероприятиях, проводимых в МОТ и ФАО. Так, например, на Глобальном форуме-диалоге по продвижению Конвенции о труде в рыболовном секторе 2007 г., проходившем с 15 по 17 мая 2013 г. в штаб-квартире МОТ в г. Женева, делегация Японии сообщила, что 23% рыболовного флота этой страны осуществляет маломасштабный промысел и на этих судах сложно обеспечить те условия труда, которые предусмотрены Конвенцией о труде в рыболовном секторе 2007 года. Делегации государств, участвовавших в Глобальном форуме, отметили, что во многих странах большое значение имеет маломасштабное рыболовство на судах длиной менее 24 метров. В свою очередь, эти суда не подпадают под сферу применения Конвенции о труде в рыболовном секторе 2007 г. [3] Данный международно-правовой акт предусматривает возможность распространения положений Конвенции на такие суда лишь в том случае, если компетентный орган государства-участника примет об этом решение. Это значительно усложняет возможность распространения норм Конвенции о труде в рыболовном секторе 2007 г. на такие небольшие рыболовные суда, что, безусловно, не улучшает условия труда рыбаков [4].
По данным ФАО, примерно 81% моторных рыболовных судов в мире имеют габаритную длину менее
Отмечу, что об актуальности вопросов, связанных с поддержкой маломасштабного рыболовства, свидетельствует тот факт, что они были включены в повестку дня 35-й сессии Комитета по рыболовству ФАО (05-09 сентября 2022 г.). В частности, члены Комитета признали важность маломасштабного рыболовства, как в море, так и во внутренних водоемах для обеспечения глобального устойчивого развития, а также продовольственной безопасности и питания, и его вклад в обеспечение занятости, источников средств к существованию и рационального использования ресурсов.
Таким образом, под маломасштабным промыслом ФАО понимает разные виды деятельности: коммерческое рыболовство в малых объемах (для продажи на берегу, в магазины или точки питания); рыболовство общин, социальных групп, объединенных либо территориальной, либо этнической принадлежностью; рыболовство для собственного пропитания и дохода. Причем, речь идет как о морском промысле, так и о рыболовстве во внутренних водоемах.
Одна из основных целей ФАО состоит в расширении вклада маломасштабного рыбного промысла в укрепление глобальной продовольственной безопасности и питания, поддержке постепенного осуществления права на достаточное питание, борьбе с бедностью и голодом, достижении гендерного равенства и сокращении безработицы в рыболовном секторе.
Как мы видим, ФАО призывает к поддержке маломасштабного рыболовства, прежде всего, в контексте обеспечения, поощрения и защиты прав человека. Именно это является главной целью, принятых в 2014 г., Добровольных руководящих принципов обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства, которые основаны, прежде всего, на международных стандартах прав человека, о чем прямо говорится в документе. ФАО, в принципе, не рассматривает маломасштабное рыболовство как отдельный вид, который требует специального управления.
Чрезвычайно важно подчеркнуть, что в настоящее время в международном праве отсутствует общепринятое и общепризнанное определение маломасштабного рыболовства. Нет его даже в Добровольных руководящих принципах 2014 года.
Автор статьи участвовал в составе делегации Российской Федерации в Технических консультативных совещаниях по разработке данного документа, проходивших 03-07 февраля 2014 г. в штаб-квартире ФАО в г. Рим, и хорошо помнит, что некоторые государства поднимали тогда вопрос о целесообразности включения в текст определения «маломасштабный промысел». Это представляется весьма логичным, поскольку, при отсутствии данного термина, непонятно, в принципе, что понимается под ним и чему, собственно говоря, посвящен указанный документ. Однако, в ходе дискуссии возникли серьезные трудности, связанные с согласованием общего единообразного определения маломасштабного рыбного промысла, поскольку не было единого понимания того, что это и какие виды рыболовства могут быть в него включены. Кроме того, невозможно составить исчерпывающий перечень действий, подпадающих под маломасштабное рыболовство. В результате делегации пришли к выводу, что разрабатываемые Добровольные руководящие принципы следует применять с учетом особенностей каждой страны.
Для эффективной реализации Добровольных руководящих принципов 2014 г. ФАО призывает государства-члены имплементировать в свое национальное законодательство положения этого документа.
Некоторые государства приняли соответствующие нормативные правовые акты, направленные на содействие маломасштабному рыболовству. В частности, правительство Кабо-Верде в 2020 г. приняло постановление, которое фактически ввело в действие те принципы, которые были отражены в Добровольных руководящих принципах ФАО. Мавритания приняла в 2021 г. закон и генеральный план в интересах маломасштабного рыболовства во внутренних водоемах. Правительство Намибии приняло в 2022 г. Национальный план действий по маломасштабному рыболовству. Аналогичный документ в 2021 г. приняла Танзания. Ряд других африканских государств разрабатывают соответствующие национальные планы (Мадагаскар, Малави, Сенегал). Во всех случаях активную помощь указанным государствами оказала ФАО.
Отметим, что ФАО в 2020 г. выпустила руководящий документ «Законотворчество для устойчивого маломасштабного рыболовства». В нем указаны факторы, которые государствам необходимо учитывать при разработке нормативных правовых актов, касающихся маломасштабного рыболовства.
Перспективы правового регулирования маломасштабного рыболовства в России
В Российской Федерации термин «маломасштабное (кустарное) рыболовство» в законодательстве не закреплен. Более того, нет и специального правового регулирования такого промысла.
В то же время некоторые инициативы по изменению российского законодательства имели место в последнее время.
В частности, в апреле 2022 г. Ассоциация рыбопромышленников и переработчиков Чукотки обратилась с открытым письмом к заместителю председателя Правительства России В.В. Абрамченко с рядом предложений, касающихся изменений и дополнений российского законодательства, в части обеспечения маломасштабного рыболовства [6]
По их мнению, в настоящее время в российском рыбодобывающем секторе микро и малые предприятия поставлены в такие условия, при которых они вынуждены конкурировать на равных с крупными рыбопромышленными холдингами за доступ к водным биологическим ресурсам. Эти условия изначально невыполнимы, так как малые рыбаки поставляют добытую рыбу на рынки России, а крупные компании сосредоточились на промысле небольшого ряда ценных водных биологических ресурсов с последующей отправкой их на экспорт. Такой подход наносит прямой и значительный ущерб населению прибрежных поселений, их семьям и широкому кругу жителей – потребителям прибрежных уловов.
Авторы обращения указывают, что в нашей стране в целом и на Дальнем Востоке особенно требуется поддержка индивидуальных предпринимателей, проживающих и ведущих рыболовную деятельность в удалённых от краевых, областных и даже районных центров поселениях и станах. Работая в одиночку, как правило без использования судов или на шхунах длиной до 20 м, поставляя всю выловленную продукцию российскому потребителю, они вынуждены конкурировать на аукционах за получение права на вылов объектов в отношении которых общий допустимый улов устанавливается, которые традиционно добывались в данных акваториях, с крупными рыбопромышленными холдингами и вести такую же промысловую отчетность, зачастую, не имея даже доступа в интернет. Все это ставит рыбака-предпринимателя в неравные условия и заставляет либо уйти в браконьерство, либо покидать удалённые территории, где население, в первую очередь, представляет интересы государства, проживая в тех местах.
По словам представителей Ассоциации рыбопромышленников и переработчиков Чукотки, с ними солидарны и Ассоциации Приморского края, Магадана и Камчатки, с которыми есть соглашение о развитии маломасштабного рыболовства. Создав условия для развития маломасштабного рыболовства, рыбаки-предприниматели смогли бы наладить стопроцентное освоение прибрежных ресурсов с поставкой уловов для местных потребителей. Это несомненно привело бы к развитию удалённых прибрежных территорий, так как одно рабочее место в прибрежном рыболовстве обеспечивает от 5 до 10 рабочих мест на берегу.
Таким образом, по словам представителей Ассоциации рыбопромышленников и переработчиков Чукотки, выделив маломасштабное рыболовство в отдельный подвид промышленного рыболовства, мы получим охрану и эффективное освоение прибрежных ресурсов, регулярные поставки свежих, сезонных морепродуктов в российские регионы, развитие береговой инфраструктуры и регулярные налоговые отчисления в региональные и федеральные бюджеты, что будет содействовать прогрессивному развитию прибрежных территорий России.
Учитывая это, авторы обращения предлагают внести в федеральное законодательство три поправки:
1. Введение в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2014 г. понятия маломасштабное рыболовство (изменение в ст. 1) в следующей трактовке: маломасштабное рыболовство – предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приёмке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов малыми и микропредприятиями, включёнными в реестр субъектов малого предпринимательства, в т.ч. индивидуальными предпринимателями. Деятельность осуществляется в пределах 6-мильной прибрежной зоны, с использованием маломерного флота длиной до 12 м, без предъявления аттестации, подтверждающей соответствие судовладельца требованиям Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ), а также свидетельства об управлении безопасностью (СУБ) и предъявлении аттестации, подтверждающей соответствие судовладельца требованиям МКУБ и СУБ. Длина судов – свыше 12 метров, но не более 20 метров, с обязательной поставкой уловов на берег в места выгрузки, определяемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
2. Дополнить ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2014 г. ст. 19.2 «Промышленное маломасштабное рыболовство».
3. Внести дополнения в ст. 31 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» следующего содержания: «Распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, и закрепление долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов», в части распределения 10% промышленных (или прибрежных) квот добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах, некоммерческим общественным организациям для организации промышленного маломасштабного рыболовства членами таких организаций».
Из этого обращения очевидно, что указанная Ассоциация рассматривает маломасштабное рыболовство исключительно в качестве предпринимательской деятельности. Это не в полной мере соответствует тому пониманию такого рыболовства, которое имеет ФАО и ООН. Более того, указанные предложения фактически представляют собой деятельность, связанную с прибрежным рыболовством, что законодательно в России закреплено в качестве самостоятельного вида промышленного рыболовства. Налицо явное правовое дублирование. Возникает резонный вопрос: а нужно ли такое изменение действующего российского законодательства?
С еще одной инициативой в начале 2021 г. выступило Росрыболовство. Ведомство анонсировало разработку концепции так называемого «социального рыболовства», прежде всего, в целях обеспечения свежей рыбой прибрежных регионов. Планировалось до конца 2021 г. рассмотреть и представить данную концепцию. По словам Руководителя Росрыболовства И.В. Шестакова, по сути речь идет о создании рыболовства на базе индивидуальных предпринимателей, с небольшими объемами квот для добычи, с ограничениями по размеру используемых судов, но при этом с обязательствами реализации этой продукции непосредственно через уполномоченные регионами рынки либо через определенные системы сбора этой продукции [7].
И.В. Шестаков уточнил, что с точки зрения всего промышленного рыболовства речь идет о небольшом объеме ресурсов. По расчетам Росрыболовства, это позволит создать порядка 500 новых малых компаний, которые будут продавать продукцию непосредственно в прибрежных регионах. Важно отметить, что они будут ограничены по видам биоресурсов и по их объему.
Указанная инициатива Росрыболовства, как представляется, выглядит вполне интересной и перспективной, особенно с точки зрения обеспечения продовольствием жителей прибрежных районов и созданием конкуренции традиционным поставщикам рыбопродукции. Это могло бы благоприятно повлиять и на ценообразование в том числе, что важно и с социальной точки зрения.
Однако уже в июле 2021 г. Росрыболовство приняло решение притормозить подготовку инициативы о социальном рыболовстве. По словам И.В. Шестакова, сначала необходимо реализовать идею с предоставлением возможности легально продавать свои уловы рыбакам-любителям, что вызывает много вопросов у контролирующих органов, в основном связанных с угрозами браконьерства. Далее, возможно, Росрыболовство продолжит разрабатывать идею социального рыболовства [8].
Примечательно, что относительно предоставления права на продажу уловов рыбаками-любителями были обращения властей некоторых субъектов Российской Федерации, например, Мурманской области. По их мнению, это позволит наладить поставку местной свежевыловленной охлажденной рыбы в магазины, торговые сети, рынки и рестораны [9].
На мой взгляд, вносить в изменения в законодательство Российской Федерации, в части выделения маломасштабного рыболовства в качестве самостоятельного вида рыболовства, нет необходимости. В таком случае, если следовать от понимания маломасштабного рыболовства в документах ФАО, придется объединить под термином «маломасштабное рыболовство» традиционное, любительское и прибрежное рыболовство. Это нецелесообразно, поскольку данные виды совершенно разные, с разным правовым режимом.
Согласно ст. 1 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. прибрежное рыболовство – это предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, транспортировке, хранению уловов водных биологических ресурсов, а также рыбной продукции и выгрузке уловов водных биоресурсов в живом, свежем или охлажденном виде и живой, свежей или охлажденной рыбной продукции в морские порты Российской Федерации, в иные места выгрузки, установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом. Ст. 16 Закона закрепляет, что прибрежное рыболовство является промышленным рыболовством.
Рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации регулируется ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2014 г. и Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 01 сентября 2020 г. № 522 «Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Примечательно, что в законодательстве Российской Федерации предусматривается возможность продажи коренными народами выловленной рыбы. Реализация водных биологических ресурсов, наравне с рыболовством, является одним из видов традиционной хозяйственной деятельности коренных народов Российской Федерации, закрепленных в перечне, утвержденном распоряжением Правительства России от 8 мая 2009 г. № 631-р.
Любительское рыболовство регулируется ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2018 г. Согласно документу, любительское рыболовство – это деятельность по добыче (вылову) водных биологических ресурсов (далее – водные биоресурсы), осуществляемая гражданами в целях удовлетворения личных потребностей, а также при проведении официальных физкультурных и спортивных мероприятий.
Вся деятельность, связанная с осуществлением указанных видов рыболовства, детально урегулирована в бассейновых правилах рыболовства, утвержденных приказами Минсельхоза России.
Российская Федерация, как полноправный член ФАО, естественно, должна принимать во внимание принятые Добровольные руководящие принципы ФАО 2014 г. и стремиться к их осуществлению. Однако это не означает, что наша страна должна принимать соответствующее законодательство. На мой взгляд, ведение в российское законодательство термина «маломасштабное рыболовство», равно как и специальное правовое регулирование этого вида не требуется. Действующие правовые нормы достаточны и, более того, имеющаяся дифференциация видов рыболовства в большей степени отвечает задачам управления маломасштабным промыслом, поскольку более детально регулирует все важные вопросы, связанные с осуществлением такой добычи.
Кроме того, т.к. одна из главных целей Добровольных руководящих принципов ФАО – это защита и поощрение прав человека в секторе маломасштабного рыболовства, отмечу, что законодательство Российской Федерации и в этой части отвечает, установленным на международном уровне, требованиям и стандартам. Наиболее ярко это проявляется в отношении, так называемого, традиционного рыболовства. Есть некоторые проблемы в реализации таких прав на местах, но это уже другой разговор.
1. Ensuring sustainable small-scale fisheries - URL: https://www.fao.org/policy-support/policy-themes/sustainable-small-scale-fisheries/ru / (accessed 10.09.2022).
2. Voluntary guidelines for sustainable small-scale fisheries in the context of food security and poverty eradication - URL: https://www.fao.org/cofi/42020-059c08c68a265a522a55d33445b9f375.pdf (accessed 10.09.2022).
3. Bekyashev K.A. International legal regulation of small-scale fishing // Fisheries. - 2013. - No. 4. - Pp. 22-29.
4. Bekyashev D.K. ILO Convention on Labor in the fishing sector. Article-by-article commentary. Moscow, 2008.
5. The state of world fisheries and aquaculture. FAO. Rome. 2022.
6. Development of the fisheries complex - URL: http://xn--80aafwdnd3cj8a.xn--p1ai/vopros/91744/razvitie-rybohozyaistvennogo-kompleksa.html (accessed 15.09.2022).
7. Rosrybolovstvo is preparing the concept of "social coastal" - URL: https://fishnews.ru/news/41170 ?ysclid=l8rg8pw5lt129048119 (accessed 17.09.2022).
8. Rosrybolovstvo slowed down with the introduction of "social" quotas - URL: https://fishnews.ru/news/42161 ?ysclid=l8rgd2vprj273376064 (date of appeal 17.09.2022).
9. Murmansk deputies propose to assign the right to amateur fishermen to sell their prey - URL: http://murman-fishing.ru/?p=5001&ysclid=l8rgmhkk7j407286858 (accessed 17.09.2022).
