г. Москва и Московская область, Россия
УДК 341.123 Организация Объединенных Наций (ООН)
ББК 472 Рыбное хозяйство
В статье рассмотрены особенности и значение маломасштабного рыболовства в мире, деятельность ФАО по его обеспечению и существующие проблемы в этом секторе рыболовства. Отмечен опыт иностранных государств по правовому регулированию маломасштабного рыбного промысла. Исходя из понимания такого рыболовства в ФАО, рассмотрены нормы законодательства Российской Федерации, имеющие отношение к маломасштабному рыболовству. Проанализированы и оценены имеющиеся инициативы по изменению российского законодательства и разработаны соответствующие рекомендации.
ФАО, маломасштабное рыболовство, Добровольные руководящие принципы, продовольственная безопасность, права человека, законодательство Российской Федерации, виды рыболовства, перспективы правового регулирования
Деятельность ФАО в области обеспечения маломасштабного рыболовства
Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 2022 год Международным годом кустарного рыболовства и аквакультуры. Отметим, что на международном уровне устоялось понимание того, что кустарное рыболовство является разновидностью маломасштабного рыболовства.
ФАО является организацией, которой принадлежит руководящая роль в проведении этого года в сотрудничестве с другими соответствующими организациями и органами системы ООН. Проведение указанного Международного года свидетельствует о признании важной роли миллионов рыбаков и работников рыбной отрасли, занятых в секторе маломасштабного рыболовства, которые обеспечивают миллионы людей здоровой и питательной пищей и вносят свой вклад в борьбу с голодом.
Проблемы, с которыми сталкивается сектор маломасштабного рыболовства, включают в себя: снижение рыбных запасов, конкуренцию со стороны других секторов (например, промышленности, туризма), слабое представительство и отсутствие голоса в вопросе управления ресурсами. Положение дел усугубили недавние события, связанные с пандемией COVID-19 [1].
Государствам необходимо решать проблемы, с которыми сталкивается маломасштабное рыболовство, для достижения многих аспектов Целей устойчивого развития на период до 2030 года. В частности, Цель 14.b, являющаяся частью Цели 14 «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития», направлена на обеспечение доступа мелких хозяйств, занимающихся кустарным рыбным промыслом, к морским ресурсам и рынкам.
По мнению ФАО, маломасштабный рыбный промысел включает всю деятельность во всех звеньях цепочки приращения стоимости – допромысловую, промысловую и послепромысловую, играет важную роль в плане обеспечения продовольственной безопасности и питания, искоренения бедности, равного развития и устойчивого использования ресурсов. Такой промысел обеспечивает питательной пищей местные, национальные и международные рынки, служит источником доходов, поддерживающих местную и национальную экономику, и часто укрепляет устойчивое использование рыбных ресурсов.
На маломасштабный рыбный промысел приходится до половины мирового вылова, причем, если рассматривать только уловы, идущие на непосредственное употребление в пищу людьми, доля субсектора увеличится до двух третей. В этом плане особым значением обладает внутреннее рыболовство, где маломасштабный рыбный промысел играет доминирующую роль. Для многих рыбаков и работников рыбной промышленности маломасштабный рыбный промысел стал образом жизни. По данным ФАО, в настоящее время рыболовные производственно-сбытовые цепи или кустарное рыболовство обеспечивают занятость или задействуют свыше 120,4 млн человек, а на долю маломасштабного рыболовства приходится ни много, ни мало 93,9% занятости [2].
Кроме обеспечения полной и неполной занятости рыбаков и работников рыбной промышленности, сезонный и разовый промысел обеспечивает миллионам людей жизненно необходимую прибавку средств к существованию. В береговых, приозерных и прибрежных районах рыбный промысел и связанные с ним виды деятельности часто поддерживают местную экономику. Однако во многих странах, в отличие от промышленного, маломасштабный промысел часто недостаточно охвачен официальной статистикой и вообще недооценивается.
Множество занятых в маломасштабном промысле рыбаков и работников рыбной промышленности являются самозанятыми и непосредственно обеспечивают продовольствием собственные домохозяйства и общины, другие работают на коммерческих предприятиях, осуществляющих лов, переработку и торговлю. В то же время достаточное количество рыбаков нанимаются на небольшие суда, осуществляющие маломасштабное рыболовство. Условия труда на таких судах оставляют желать лучшего, что не раз было предметом обсуждения на различных мероприятиях, проводимых в МОТ и ФАО. Так, например, на Глобальном форуме-диалоге по продвижению Конвенции о труде в рыболовном секторе 2007 г., проходившем с 15 по 17 мая 2013 г. в штаб-квартире МОТ в г. Женева, делегация Японии сообщила, что 23% рыболовного флота этой страны осуществляет маломасштабный промысел и на этих судах сложно обеспечить те условия труда, которые предусмотрены Конвенцией о труде в рыболовном секторе 2007 года. Делегации государств, участвовавших в Глобальном форуме, отметили, что во многих странах большое значение имеет маломасштабное рыболовство на судах длиной менее 24 метров. В свою очередь, эти суда не подпадают под сферу применения Конвенции о труде в рыболовном секторе 2007 г. [3] Данный международно-правовой акт предусматривает возможность распространения положений Конвенции на такие суда лишь в том случае, если компетентный орган государства-участника примет об этом решение. Это значительно усложняет возможность распространения норм Конвенции о труде в рыболовном секторе 2007 г. на такие небольшие рыболовные суда, что, безусловно, не улучшает условия труда рыбаков [4].
По данным ФАО, примерно 81% моторных рыболовных судов в мире имеют габаритную длину менее
Отмечу, что об актуальности вопросов, связанных с поддержкой маломасштабного рыболовства, свидетельствует тот факт, что они были включены в повестку дня 35-й сессии Комитета по рыболовству ФАО (05-09 сентября 2022 г.). В частности, члены Комитета признали важность маломасштабного рыболовства, как в море, так и во внутренних водоемах для обеспечения глобального устойчивого развития, а также продовольственной безопасности и питания, и его вклад в обеспечение занятости, источников средств к существованию и рационального использования ресурсов.
Таким образом, под маломасштабным промыслом ФАО понимает разные виды деятельности: коммерческое рыболовство в малых объемах (для продажи на берегу, в магазины или точки питания); рыболовство общин, социальных групп, объединенных либо территориальной, либо этнической принадлежностью; рыболовство для собственного пропитания и дохода. Причем, речь идет как о морском промысле, так и о рыболовстве во внутренних водоемах.
Одна из основных целей ФАО состоит в расширении вклада маломасштабного рыбного промысла в укрепление глобальной продовольственной безопасности и питания, поддержке постепенного осуществления права на достаточное питание, борьбе с бедностью и голодом, достижении гендерного равенства и сокращении безработицы в рыболовном секторе.
Как мы видим, ФАО призывает к поддержке маломасштабного рыболовства, прежде всего, в контексте обеспечения, поощрения и защиты прав человека. Именно это является главной целью, принятых в 2014 г., Добровольных руководящих принципов обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства, которые основаны, прежде всего, на международных стандартах прав человека, о чем прямо говорится в документе. ФАО, в принципе, не рассматривает маломасштабное рыболовство как отдельный вид, который требует специального управления.
Чрезвычайно важно подчеркнуть, что в настоящее время в международном праве отсутствует общепринятое и общепризнанное определение маломасштабного рыболовства. Нет его даже в Добровольных руководящих принципах 2014 года.
Автор статьи участвовал в составе делегации Российской Федерации в Технических консультативных совещаниях по разработке данного документа, проходивших 03-07 февраля 2014 г. в штаб-квартире ФАО в г. Рим, и хорошо помнит, что некоторые государства поднимали тогда вопрос о целесообразности включения в текст определения «маломасштабный промысел». Это представляется весьма логичным, поскольку, при отсутствии данного термина, непонятно, в принципе, что понимается под ним и чему, собственно говоря, посвящен указанный документ. Однако, в ходе дискуссии возникли серьезные трудности, связанные с согласованием общего единообразного определения маломасштабного рыбного промысла, поскольку не было единого понимания того, что это и какие виды рыболовства могут быть в него включены. Кроме того, невозможно составить исчерпывающий перечень действий, подпадающих под маломасштабное рыболовство. В результате делегации пришли к выводу, что разрабатываемые Добровольные руководящие принципы следует применять с учетом особенностей каждой страны.
Для эффективной реализации Добровольных руководящих принципов 2014 г. ФАО призывает государства-члены имплементировать в свое национальное законодательство положения этого документа.
Некоторые государства приняли соответствующие нормативные правовые акты, направленные на содействие маломасштабному рыболовству. В частности, правительство Кабо-Верде в 2020 г. приняло постановление, которое фактически ввело в действие те принципы, которые были отражены в Добровольных руководящих принципах ФАО. Мавритания приняла в 2021 г. закон и генеральный план в интересах маломасштабного рыболовства во внутренних водоемах. Правительство Намибии приняло в 2022 г. Национальный план действий по маломасштабному рыболовству. Аналогичный документ в 2021 г. приняла Танзания. Ряд других африканских государств разрабатывают соответствующие национальные планы (Мадагаскар, Малави, Сенегал). Во всех случаях активную помощь указанным государствами оказала ФАО.
Отметим, что ФАО в 2020 г. выпустила руководящий документ «Законотворчество для устойчивого маломасштабного рыболовства». В нем указаны факторы, которые государствам необходимо учитывать при разработке нормативных правовых актов, касающихся маломасштабного рыболовства.
Перспективы правового регулирования маломасштабного рыболовства в России
В Российской Федерации термин «маломасштабное (кустарное) рыболовство» в законодательстве не закреплен. Более того, нет и специального правового регулирования такого промысла.
В то же время некоторые инициативы по изменению российского законодательства имели место в последнее время.
В частности, в апреле 2022 г. Ассоциация рыбопромышленников и переработчиков Чукотки обратилась с открытым письмом к заместителю председателя Правительства России В.В. Абрамченко с рядом предложений, касающихся изменений и дополнений российского законодательства, в части обеспечения маломасштабного рыболовства [6]
По их мнению, в настоящее время в российском рыбодобывающем секторе микро и малые предприятия поставлены в такие условия, при которых они вынуждены конкурировать на равных с крупными рыбопромышленными холдингами за доступ к водным биологическим ресурсам. Эти условия изначально невыполнимы, так как малые рыбаки поставляют добытую рыбу на рынки России, а крупные компании сосредоточились на промысле небольшого ряда ценных водных биологических ресурсов с последующей отправкой их на экспорт. Такой подход наносит прямой и значительный ущерб населению прибрежных поселений, их семьям и широкому кругу жителей – потребителям прибрежных уловов.
Авторы обращения указывают, что в нашей стране в целом и на Дальнем Востоке особенно требуется поддержка индивидуальных предпринимателей, проживающих и ведущих рыболовную деятельность в удалённых от краевых, областных и даже районных центров поселениях и станах. Работая в одиночку, как правило без использования судов или на шхунах длиной до 20 м, поставляя всю выловленную продукцию российскому потребителю, они вынуждены конкурировать на аукционах за получение права на вылов объектов в отношении которых общий допустимый улов устанавливается, которые традиционно добывались в данных акваториях, с крупными рыбопромышленными холдингами и вести такую же промысловую отчетность, зачастую, не имея даже доступа в интернет. Все это ставит рыбака-предпринимателя в неравные условия и заставляет либо уйти в браконьерство, либо покидать удалённые территории, где население, в первую очередь, представляет интересы государства, проживая в тех местах.
По словам представителей Ассоциации рыбопромышленников и переработчиков Чукотки, с ними солидарны и Ассоциации Приморского края, Магадана и Камчатки, с которыми есть соглашение о развитии маломасштабного рыболовства. Создав условия для развития маломасштабного рыболовства, рыбаки-предприниматели смогли бы наладить стопроцентное освоение прибрежных ресурсов с поставкой уловов для местных потребителей. Это несомненно привело бы к развитию удалённых прибрежных территорий, так как одно рабочее место в прибрежном рыболовстве обеспечивает от 5 до 10 рабочих мест на берегу.
Таким образом, по словам представителей Ассоциации рыбопромышленников и переработчиков Чукотки, выделив маломасштабное рыболовство в отдельный подвид промышленного рыболовства, мы получим охрану и эффективное освоение прибрежных ресурсов, регулярные поставки свежих, сезонных морепродуктов в российские регионы, развитие береговой инфраструктуры и регулярные налоговые отчисления в региональные и федеральные бюджеты, что будет содействовать прогрессивному развитию прибрежных территорий России.
Учитывая это, авторы обращения предлагают внести в федеральное законодательство три поправки:
1. Введение в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2014 г. понятия маломасштабное рыболовство (изменение в ст. 1) в следующей трактовке: маломасштабное рыболовство – предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приёмке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов малыми и микропредприятиями, включёнными в реестр субъектов малого предпринимательства, в т.ч. индивидуальными предпринимателями. Деятельность осуществляется в пределах 6-мильной прибрежной зоны, с использованием маломерного флота длиной до 12 м, без предъявления аттестации, подтверждающей соответствие судовладельца требованиям Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ), а также свидетельства об управлении безопасностью (СУБ) и предъявлении аттестации, подтверждающей соответствие судовладельца требованиям МКУБ и СУБ. Длина судов – свыше 12 метров, но не более 20 метров, с обязательной поставкой уловов на берег в места выгрузки, определяемые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
2. Дополнить ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2014 г. ст. 19.2 «Промышленное маломасштабное рыболовство».
3. Внести дополнения в ст. 31 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» следующего содержания: «Распределение квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, и закрепление долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов», в части распределения 10% промышленных (или прибрежных) квот добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах, некоммерческим общественным организациям для организации промышленного маломасштабного рыболовства членами таких организаций».
Из этого обращения очевидно, что указанная Ассоциация рассматривает маломасштабное рыболовство исключительно в качестве предпринимательской деятельности. Это не в полной мере соответствует тому пониманию такого рыболовства, которое имеет ФАО и ООН. Более того, указанные предложения фактически представляют собой деятельность, связанную с прибрежным рыболовством, что законодательно в России закреплено в качестве самостоятельного вида промышленного рыболовства. Налицо явное правовое дублирование. Возникает резонный вопрос: а нужно ли такое изменение действующего российского законодательства?
С еще одной инициативой в начале 2021 г. выступило Росрыболовство. Ведомство анонсировало разработку концепции так называемого «социального рыболовства», прежде всего, в целях обеспечения свежей рыбой прибрежных регионов. Планировалось до конца 2021 г. рассмотреть и представить данную концепцию. По словам Руководителя Росрыболовства И.В. Шестакова, по сути речь идет о создании рыболовства на базе индивидуальных предпринимателей, с небольшими объемами квот для добычи, с ограничениями по размеру используемых судов, но при этом с обязательствами реализации этой продукции непосредственно через уполномоченные регионами рынки либо через определенные системы сбора этой продукции [7].
И.В. Шестаков уточнил, что с точки зрения всего промышленного рыболовства речь идет о небольшом объеме ресурсов. По расчетам Росрыболовства, это позволит создать порядка 500 новых малых компаний, которые будут продавать продукцию непосредственно в прибрежных регионах. Важно отметить, что они будут ограничены по видам биоресурсов и по их объему.
Указанная инициатива Росрыболовства, как представляется, выглядит вполне интересной и перспективной, особенно с точки зрения обеспечения продовольствием жителей прибрежных районов и созданием конкуренции традиционным поставщикам рыбопродукции. Это могло бы благоприятно повлиять и на ценообразование в том числе, что важно и с социальной точки зрения.
Однако уже в июле 2021 г. Росрыболовство приняло решение притормозить подготовку инициативы о социальном рыболовстве. По словам И.В. Шестакова, сначала необходимо реализовать идею с предоставлением возможности легально продавать свои уловы рыбакам-любителям, что вызывает много вопросов у контролирующих органов, в основном связанных с угрозами браконьерства. Далее, возможно, Росрыболовство продолжит разрабатывать идею социального рыболовства [8].
Примечательно, что относительно предоставления права на продажу уловов рыбаками-любителями были обращения властей некоторых субъектов Российской Федерации, например, Мурманской области. По их мнению, это позволит наладить поставку местной свежевыловленной охлажденной рыбы в магазины, торговые сети, рынки и рестораны [9].
На мой взгляд, вносить в изменения в законодательство Российской Федерации, в части выделения маломасштабного рыболовства в качестве самостоятельного вида рыболовства, нет необходимости. В таком случае, если следовать от понимания маломасштабного рыболовства в документах ФАО, придется объединить под термином «маломасштабное рыболовство» традиционное, любительское и прибрежное рыболовство. Это нецелесообразно, поскольку данные виды совершенно разные, с разным правовым режимом.
Согласно ст. 1 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2004 г. прибрежное рыболовство – это предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, транспортировке, хранению уловов водных биологических ресурсов, а также рыбной продукции и выгрузке уловов водных биоресурсов в живом, свежем или охлажденном виде и живой, свежей или охлажденной рыбной продукции в морские порты Российской Федерации, в иные места выгрузки, установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом. Ст. 16 Закона закрепляет, что прибрежное рыболовство является промышленным рыболовством.
Рыболовство в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации регулируется ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» 2014 г. и Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 01 сентября 2020 г. № 522 «Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Примечательно, что в законодательстве Российской Федерации предусматривается возможность продажи коренными народами выловленной рыбы. Реализация водных биологических ресурсов, наравне с рыболовством, является одним из видов традиционной хозяйственной деятельности коренных народов Российской Федерации, закрепленных в перечне, утвержденном распоряжением Правительства России от 8 мая 2009 г. № 631-р.
Любительское рыболовство регулируется ФЗ «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2018 г. Согласно документу, любительское рыболовство – это деятельность по добыче (вылову) водных биологических ресурсов (далее – водные биоресурсы), осуществляемая гражданами в целях удовлетворения личных потребностей, а также при проведении официальных физкультурных и спортивных мероприятий.
Вся деятельность, связанная с осуществлением указанных видов рыболовства, детально урегулирована в бассейновых правилах рыболовства, утвержденных приказами Минсельхоза России.
Российская Федерация, как полноправный член ФАО, естественно, должна принимать во внимание принятые Добровольные руководящие принципы ФАО 2014 г. и стремиться к их осуществлению. Однако это не означает, что наша страна должна принимать соответствующее законодательство. На мой взгляд, ведение в российское законодательство термина «маломасштабное рыболовство», равно как и специальное правовое регулирование этого вида не требуется. Действующие правовые нормы достаточны и, более того, имеющаяся дифференциация видов рыболовства в большей степени отвечает задачам управления маломасштабным промыслом, поскольку более детально регулирует все важные вопросы, связанные с осуществлением такой добычи.
Кроме того, т.к. одна из главных целей Добровольных руководящих принципов ФАО – это защита и поощрение прав человека в секторе маломасштабного рыболовства, отмечу, что законодательство Российской Федерации и в этой части отвечает, установленным на международном уровне, требованиям и стандартам. Наиболее ярко это проявляется в отношении, так называемого, традиционного рыболовства. Есть некоторые проблемы в реализации таких прав на местах, но это уже другой разговор.
1. Обеспечение устойчивого мелкомасштабного рыболовства - URL: https://www.fao.org/policy-support/policy-themes/sustainable-small-scale-fisheries/ru/ (дата обращения 10.09.2022).
2. Добровольные руководящие принципы обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности - URL: https://www.fao.org/cofi/42020-059c08c68a265a522a55d33445b9f375.pdf (дата обращения 10.09.2022).
3. Бекяшев К.А. Международно-правовая регламентация маломасштабного рыбного промысла // Рыбное хозяйство. - 2013. - №4. - С. 22-29.
4. Бекяшев Д.К. Конвенция МОТ о труде в рыболовном секторе. Постатейный комментарий. Москва, 2008.
5. Состояние мирового рыболовства и аквакультуры. ФАО. Рим. 2022.
6. Развитие рыбохозяйственного комплекса - URL: http://xn--80aafwdnd3cj8a.xn--p1ai/vopros/91744/razvitie-rybohozyaistvennogo-kompleksa.html (дата обращения 15.09.2022).
7. Росрыболовство готовит концепцию «социальной прибрежки» - URL: https://fishnews.ru/news/41170?ysclid=l8rg8pw5lt129048119 (дата обращения 17.09.2022).
8. Росрыболовство притормозило с введением «социальных» квот - URL: https://fishnews.ru/news/42161?ysclid=l8rgd2vprj273376064 (дата обращения 17.09.2022).
9. Мурманские депутаты предлагают закрепить за рыбаками-любителями право на реализацию добычи - URL: http://murman-fishing.ru/?p=5001&ysclid=l8rgmhkk7j407286858 (дата обращения 17.09.2022).
